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地方政府引导基金与PPP结合或成新的债务风险点

近日,财政部部长肖捷在地方调研时提醒地方债务风险。在笔者看来,当前地方债务风险突出表现在,地方政府通过设立各类政府性投资引导基金,规避新预算法的有关规定,并与PPP相结合,有可能成为新的地方债务风险点。

第一,基金数量和规模野蛮生长。有关统计显示,2014年底国内共成立有各类政府性投资基金105支、基金总规模2881亿元,2016年6月末已经增加到911支、2.56万亿元,分别增长768%和789%。其中70%以上由地级及以下政府设立,基金种类覆盖天使投资、创业投资、产业投资、PPP基金、城镇化基金等。

地方政府引导基金与PPP结合或成新的债务风险点

第二,部分基金名股实债,形成地方政府隐性负债。2015年11月财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》明确规定,地方政府不得向其他出资人承诺投资本金不受损失,不得承诺最低收益。但实际操作中,仍有不少政府性投资基金通过隐性回购条款,变相向其他出资人承诺保本固定收益,实际上成为地方政府的一种隐性负债。

第三,基金设立缺乏主管部门和统一规划。各地设立政府性基金的热情很高,形成了一哄而上的局面。然而,到目前为止,由于没有明确的中央主管部门,各级政府设立引导基金的随意性很大,并没有一个系统性的规划,变相成为地方政府招商引资的平台。且目前基金运作过程中涉及到的税收减免、是否纳入政府债务等方面的问题,都没有形成统一的政策。

第四,地方政府投资基金与PPP项目结合,极大推高了一些地方建设项目的投资杠杆率。例如,假如某地方政府成立总规模20亿元的基金,财政出资4亿元,占基金份额的20%,其余80%份额(16亿元)由金融机构认购,政府承诺在今后几年逐步回购金融机构持有的基金份额。将20亿元用于该地区PPP项目的政府出资(资本金),再配比引进70%的社会资本。这意味着,市财政出资4亿元,可以撬动66.7亿元的基础设施投资,杠杆率高达14倍。

第五,地方政府和国企主导的PPP项目,容易强化项目投资风险政府兜底的非理性预期。到目前为止,民营企业参与PPP仍然偏少,根据已知的300多个落地示范项目中,国企、民企、国企+民企三者之比为47%:43%:10%,国企为PPP社会资本的主力军。这与国企在资质、资金实力、融资便利性以及与地方政府关系密切有关,一定程度上也强化了民间投资持续低迷的态势,关键是国有企业强烈的政府背景,很容易造成项目投资将有地方政府兜底的幻觉,成为潜在的债务负担。实际上,商业银行更愿意给国有企业作为社会资本的PPP项目提供贷款,看中也正是项目的政府信用。

实际上,对政府性基金过快增长所隐含的金融风险,一些地方政府也是心知肚明的。2016年笔者到某省调研时,就听到相关经济管理部门负责人表达类似的担忧,并建议国家尽快明确主管部门。

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